Bekeringweg 8

3.1.1 Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte

De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) is op 13 maart 2012 vastgesteld en biedt het kader voor thematische of gebiedsgerichte uitwerkingen van rijksbeleid met ruimtelijke consequenties. De SVIR benoemt een aantal aspecten van nationaal ruimtelijk belang. Het betreft de bescherming van de waterveiligheid aan de kust en rond de grote rivieren, bescherming en behoud van de Waddenzee en enkele werelderfgoederen, de uitoefening van defensietaken, de ecologische hoofdstructuur, de elektriciteitsvoorziening, de toekomstige uitbreiding van het hoofd(spoor)wegennet en de veiligheid rond rijksvaarwegen. Voorts betreft het enkele specifieke gebieden zoals de mainportontwikkeling van Rotterdam en Schiphol.

In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) zijn regels opgesteld waarmee de SVIR juridisch verankerd is richting lagere overheden. Buiten deze nationale belangen hebben decentrale overheden beleidsvrijheid. Via het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn deze regels aanvullend verankerd. In de SVIR worden, naast de onderwerpen van nationaal ruimtelijk belang, accenten geplaatst op het gebied van bestuurlijke verantwoordelijkheden. Het beleid betekent een decentralisatie van rijkstaken en bevoegdheden. Het Rijk gaat zo min mogelijk op de stoel van provincies en gemeenten zitten en lagere overheden, burgers en bedrijven krijgen, zolang het nationaal belang niet in het geding is, de ruimte om oplossingen te creëren.

Ladder duurzame verstedelijking

Een meer algemeen onderwerp uit het SVIR is de duurzame verstedelijking. In het Bro is de verplichting opgenomen om in het geval van nieuwe stedelijke ontwikkeling in de toelichting een onderbouwing op te nemen van nut en noodzaak van de nieuwe stedelijke ruimtevraag en de ruimtelijke inpassing. Hierbij wordt uitgegaan van de 'ladder voor duurzame verstedelijking'. De 'treden' van de ladder worden in artikel 3.1.6, lid 2 Bro als volgt omschreven:

• a. voorziet de voorgenomen stedelijke ontwikkeling in een actuele regionale behoefte;
• b. kan binnen bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio in de behoefte worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins;
• c. wanneer blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld (m.a.w. zorgen voor optimale inpassing en bereikbaarheid).

Het Bro (artikel 1.1.1) beschrijft wat een stedelijke ontwikkeling is: "een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen". Voor toepassing van de ladder is door het ministerie van Infrastructuur en Milieu een 'handreiking ladder voor duurzame verstedelijking' opgesteld. Voor een verdere uitleg wordt naar die handreiking verwezen.

3.1.2 Toetsing aan het Rijksbeleid

In het kader van het Rijksbeleid is geen sprake van direct nationaal belang bij of rechtstreekse doorwerking op het plangebied. Voorliggend plan voorziet op basis van de wet en jurisprudentie niet in een stedelijke ontwikkeling, maar omdat het gaat om een bedrijfsmatige activiteit in het landelijk gebied kan in het kader van een goede ruimtelijke ordening ten aanzien van de ladder het volgende worden opgemerkt.

Het doel van de ladder is in de eerste plaats het voorkomen van overprogrammering en daarmee leegstand. Dit betekent dat niet teveel van eenzelfde ontwikkeling dient te worden gerealiseerd, waardoor het aanbod de vraag overschiet en dus mogelijk ontwikkelingen zonder doel plaatsvinden. Ten tweede dienen potentiële stedelijke ontwikkelingen die in een actuele regionale vraag voorzien binnen bestaand stedelijk gebied worden gerealiseerd (het principe van "inbreiding voor uitbreiding"). Ten derde dient sprake te zijn van een goede ontsluiting van het verkeer.

Uit paragraaf 3.2.1 (provinciaal beleid) komt naar voren dat de kwaliteit van het toeristisch product omhoog moet. Deze behoefte komt enerzijds uit de snel veranderende vraag in de vrijetijdsmarkt en anderzijds uit de noodzaak tot het opnemen van nieuwe economische dragers ten behoeve van de duurzame instandhouding van de leefbaarheid in het landelijk gebied (plattelandsontwikkeling). Het initiatief voorziet in een bijzondere vorm van dagrecreatie, waarvoor voldoende ruimte is in de markt en waarmee een bijdrage wordt geleverd in de verbreding van het toeristisch aanbod in Winterswijk. In dat perspectief sluit het plan goed aan op de actuele regionale vraag.

De rozenkwekerij en de modeltuinen zijn functioneel verbonden aan het buitengebied, zodat vestiging in stedelijk gebied niet passend is. De overige functies van theetuin, etc. hebben een dusdanige verwevenheid met de hoofdfunctie dat vestiging in de kern of op een bedrijventerrein niet wenselijk is. Ten aanzien van de goede ontsluiting van het plangebied voor het verkeer is in paragraaf 4.5 geconcludeerd dat de ontwikkeling uitvoerbaar is.

In het Rijksbeleid is opgenomen dat de gemeente Winterswijk een "Nationaal Landschap" is. De nadere invulling van het beleid hieromtrent wordt overgelaten aan de provincie. Vanuit het rijksbeleid is het plan ruimtelijk inpasbaar en uitvoerbaar.

3.2.1 Omgevingsvisie Gelderland

Op 9 juli 2014 (geactualiseerd op 8 juli en 11 november 2015) heeft de provincie Gelderland de Omgevingsvisie Gelderland vastgesteld. De Omgevingsvisie komt daarmee in de plaats van de Structuurvisie Gelderland uit 2005. Met de Omgevingsvisie kiest de provincie voor een gezamenlijke aanpak met gemeenten, maatschappelijke organisaties, ondernemers en particulieren van de maatschappelijke opgaven voor de komende vijf à tien jaar. Hierbij staan twee hoofddoelen centraal:

• 1. een duurzame economische structuur;
• 2. het borgen van de kwaliteit en veiligheid van onze leefomgeving.

Deze doelen versterken elkaar en kunnen niet los van elkaar gezien worden. Economische structuurversterking vraagt om een aantrekkelijk vestigingsklimaat. Dat is meer dan een goede bereikbaarheid en voldoende vestigingsmogelijkheden. Het betekent ook een aantrekkelijke woon- en leefomgeving met de unieke kwaliteiten van natuur, water en landschap in Gelderland. In deze Omgevingsvisie staat het 'fysieke' in de leefomgeving centraal. Tegelijk zit er een sterke 'sociale' component aan de opgaven voor sterke steden en een vitaal landelijk gebied.

Nadere invulling van de ambities

De provinciale hoofddoelen zijn in vertaald in provinciale ambities. Afhankelijk van het accent van de ambitie, zijn zij in de Omgevingsvisie opgenomen onder 'Divers', 'Dynamisch' of 'Mooi' Gelderland. Per ambitie is de aanpak op hoofdlijnen beschreven. De nadere invulling vindt plaats via provinciale uitvoeringsprogramma's en in samenwerking met partners. Voor de regio Achterhoek is bijzondere aandacht.

Vrijetijdseconomie

Het plan voorziet in een invullling in het kader van vrijetijdseconomie. Deze sector omvat alle activiteiten buiten arbeid- of zorgtaken. Het gaat dan niet alleen om recreatie en toerisme, maar ook om natuur en landschap, detailhandel en horeca, sport en spel, kunst en cultuur, wellness en health en festivals en evenementen. Het provinciaal beleid streeft naar een impuls in de werkgelegenheid binnen de vrijetijdseconomie door meer toeristische bezoekers en daarmee bestedingen aan te trekken. Voor een gezonde vrijetijdseconomie zijn er de volgende opgaven:

• voorzien in een kwalitatieve en kwantitatieve behoefte voor vrijetijdsbesteding in Gelderland en een verhoging van de kwaliteit van het toeristisch product,
• vergroten van de bijdrage van vrijetijdseconomie aan de werkgelegenheid en het inkomen van de mensen in Gelderland,
• de vrijetijdseconomie ondersteunen bij het aanpassen aan de eisen van deze tijd (duurzaam, maatschappelijk verantwoord ondernemen, ruimtelijke kwaliteit),
• ondersteunen van de vrijetijdseconomie als nieuwe economische drager op het platteland,
• cultuurhistorie vermarkten voor vrijetijdseconomie;
• meer Gelderse burgers laten sporten en bewegen ter bevordering van de gezondheid en sociale cohesie en ter vermindering van overgewicht;
• het initiatief nemen voor een Gelders wandelnetwerk om het recreatief toeristisch product 'Gelderland wandel-provincie nr.1' te ontwikkelen en een infrastructuur te bieden die bewegingsarmoede tegengaat.

Regio Achterhoek

Het plangebied is onderdeel van de regio Achterhoek. De regio Achterhoek heeft een duidelijk landschappelijk profiel en is 'bekend in Nederland'. De volgende kwaliteitsambities zijn van belang voor de regio Achterhoek:

• gezamenlijk werken aan een economisch en sociaal vitaal buitengebied en zorgen voor leefbaarheid in de kernen;
• aandacht voor ruimtelijke kwaliteit door verbetering van de landschappelijke kwaliteit én door verbetering van de leefbaarheid, de sociale cohesie op het platteland, de werkgelegenheid en het economisch bruto product van het platteland;
• een agrarisch toekomstperspectief ontwikkelen met gebruikmaking van de gebiedsdynamiek onder voorwaarde van behoud van de ruimtelijke kwaliteit;
• beheer en inrichting van het landschap meer integreren met activiteiten die baat hebben bij een mooi en goed onderhouden landschap (verdienlandschap);
• verder ontwikkelen van een duurzame en innovatieve economie met aandacht voor de maakindustrie en gebruik van hernieuwbare energie;
• streven naar een vitale leefomgeving, anticiperend op de krimp, met transitie van de woningvoorraad en afstemming van het voorzieningenniveau;
• zorgen voor voldoende verplaatsingsmogelijkheden en verbindingen tussen de regio en omliggende gebieden en binnen de regio, met specifieke aandacht voor (OV-) bereikbaarheid en breedband. Ten aanzien van natuur en landschap streeft het provinciaal beleid naar een compact en hoogwaardig stelsel van onderling verbonden natuurgebieden en naar behoud en versterking van de kwaliteit van het landschap. De opgaven zijn:
  • 1. het behouden en mogelijk vergroten van de biodiversiteit (soortenrijkdom) in de natuur;
  • 2. het verbinden van de Gelderse natuur met natuurgebieden in aangrenzende provincies en Duitsland;
  • 3. het betrekken van de mensen in een gebied bij het beheer van hun natuur en landschap.

Gelders Natuurnetwerk

In het kader van het provinciaal beleid voor natuur en landschap is het plangebied onderdeel van het deelgebied Kotten - Brinkheurne - 't Woold. Ontwikkelingsdoelen natuur en landschap voor gronden die in dit deelgebied in het GNN (in onderstaande afbeelding donkergroen weergegeven) liggen zijn:

• ontwikkeling droge en vochtige bossen met bijbehorende flora en fauna
• ontwikkeling vochtige heide en heischrale graslanden rondom het Wooldse Veen en langs de Duitse grens
• ontwikkeling beken en beekoevers
• ontwikkeling ecologische verbinding Boven-Slinge met beken, beekoevers, poelen, natte graslanden en moerasjes, bosjes en singels
• ntwikkeling biotopen voor reptielen en amfibieën (m.n. kamsalamander)
• ontwikkeling uitwisseling met de omgeving en vermindering barrièrewerking N319
• ontwikkeling intensieve groen-blauwe en recreatieve dooradering
• ontwikkeling herkenbaarheid essen
• ontwikkeling geomorfologie en beleefbaarheid van de beek
• ontwikkeling bosranden en overgangen naar cultuurgronden, heide en schrale graslanden
• ontwikkeling biotopen voor vogels van bossen en cultuurgronden
• ontwikkeling cultuurhistorische patronen (bijv. landgoederen, molens, ontginningen, houtwallen) en beheersvormen (hakhout)
• ontwikkeling ecosysteemdiensten

GNN (bron: Omgevingsvisie Gelderland)

De Omgevingsverordening voorziet in het beschermingsregime GNN. De bescherming van bos en natuur buiten het GNN (en GO) is een verantwoordelijkheid van gemeenten.

Nationaal Landschap Winterswijk

Het plangebied is onderdeel van het Nationaal Landschap Winterswijk. De volgende kernkwaliteiten worden aan het Winterswijkse landschap toegekend:

• Kleinschalig, organisch gegroeid halfopen landschap met afwisseling van bosjes, houtwallen, landbouwgrond, lanen, beken, boerderijen (oostelijke helft kleinschaliger dan westelijke helft);
• Rijk aan microreliëf (steilranden, essen en eenmansessen), een duidelijke terrasrand (westzijde);
• Meanderende beken in smalle dalen als doorgaande structuren, met natuurlijke begroeiing (elzen en essen) in halfopen landschap, overstromingsvlaktes in laagtes;
• Fraaie, open essen (opvallend groot op de plateaurand van Aalten tot Groenlo) en bijzondere broekgebieden;
• Historisch nederzettingspatroon, vervlochten in het landschap: oude boerderijplaatsen (zoals scholtenhoeven), vele gehuchten en grotere nederzettingen.

Voor het behoud van de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap Winterswijk is de Omgevingsverordening het juridisch vangnet in geval het provinciaal belang in het geding raakt.

Gelderse Ladder

Voor een goede afweging van keuzes voor locaties van nieuwe gebouwen, staat de 'Gelderse ladder voor duurzaam ruimtegebruik' centraal. De juridische basis hiervoor is de ladder voor duurzame verstedelijking die het Rijk heeft vastgelegd in het Bro. Dit houdt in dat in bestemmingsplannen die voorzien in een stedelijke ontwikkeling moet worden aangegeven hoe met de ladder is omgegaan (behoefte, bestaand stedelijk gebied, bereikbaarheid). De provincie wil onderzoeken of de ladder ook voor landelijke functies kan worden uitgewerkt. Vooruitlopend daarop spreekt de provincie nu al van de ladder voor duurzaam ruimtegebruik. De ladder is een hulpmiddel dat een bijdrage levert aan een goede ruimtelijke ordening. Het doorlopen van de ladder is een procesvereiste. Aangezien de juridische borging is vastgelegd in het Bro, is de Gelderse Ladder niet nogmaals opgenomen in de Omgevingsverordening.

De ambitie van de Gelderse ladder bij grootschalige ontwikkelingen in het buitengebied is expliciet aandacht schenken aan de borging van ruimtelijke kwaliteit of kwaliteit van de leefomgeving. Grootschalige ontwikkelingen zijn ontwikkelingen waarbij de nieuwe situatie qua omvang (aantallen woningen of oppervlaktes) of qua effecten (milieuhinder, verkeersaantrekkende werking e.d.) dusdanig is dat de aard van het betreffende buitengebied qua karakter verandert.

3.2.2 Omgevingsverordening Gelderland

Op 24 september 2014 (geactualiseerd op 8 juli en 11 november 2015) heeft de provincie Gelderland de Omgevingsverordening Gelderland vastgesteld. In de Omgevingsverordening zijn regels (randvoorwaarden) opgenomen passend bij de provinciale aanpak van ambities en doelen uit de Omgevingsvisie. In de verordening is bepaald dat in een bestemmingsplan alleen activiteiten mogelijk zijn die de kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap behouden of versterken.

Voor gronden gelegen binnen het GNN geldt dat in een bestemmingsplan in beginsel geen nieuwe functies worden mogelijk gemaakt. Ten aanzien van detailhandel worden in een bestemmingsplan geen nieuwe locaties voor detailhandel mogelijk gemaakt die leiden tot een duurzame ontwrichting van de bestaande detailhandelstructuur.

3.2.3 Toetsing aan het provinciaal beleid

Het provinciale beleid ten aanzien van natuur en landschap is in grote lijnen een voortzetting van het beleid zoals verwoord in de Structuurvisie Gelderland 2005 en bijbehorende uitwerkingen. Dit beleid vindt rechtstreekse doorwerking in het bestemmingsplan "Integrale herziening buitengebied Winterswijk". Het bestemmingsplan geeft nadere regels omtrent de voorwaarden om mee te werken aan een initiatief, zie paragraaf 2.3. Hoewel met het inrichtingsplan behorende bij dit bestemmingsplan niet direct een landschappelijke versterking is voorgestaan, is de beoogde inpassing in overeenstemming met de provinciale doelstellingen en ambities.

De gronden in het plangebied die onderdeel zijn van het GNN voorzien in natuurontwikkeling (gerealiseerd in 2009). Het gebruik van deze gronden blijft ongewijzigd. Per abuis is in het geldende bestemmingsplan een groter oppervlak bestemd voor natuur dan feitelijk beoogd en in gebruik is. Met voorliggend plan wordt dit gecorrigeerd, naar verwachting zijn er geen significante negatieve effecten op de aanwezige kernkwaliteiten van het GNN. Zie paragraaf 4.4 voor een nadere toelichting.

Ten aanzien van de dagrecreatieve ontwikkeling in combinatie met de doelstellingen voor de regio Achterhoek is het wenselijk in te spelen op de snel veranderende vraag van de vrijetijdsmarkt en anderzijds de noodzaak tot het opnemen van nieuwe economische dragers in het buitengebied. Voorliggend plan voorziet in een kwalitatieve en kwantitatieve versterking voor vrijetijdsbesteding in Gelderland en levert een bijdrage aan een economisch en sociaal vitaal buitengebied. Nevengeschikte detailhandel (en ook horeca) zoals in dit plan is voorgestaan onderscheidt zich van reguliere detailhandel in die zin dat er altijd een relatie is met de hoofdfunctie. Een dergelijke functie is in omvang beperkt en voorziet in een specifiek aanbod in het buitengebied dat niet leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in Winterswijk. Zie voor een nadere onderbouwing paragraaf 3.3.8.

Voorliggend plan kan worden beschouwd als een grootschalige ontwikkeling in het buitengebied, zodat een afweging op grond van de Gelderse ladder aan de orde is. De centrale vraag in het kader van de Gelderse ladder is of de ontwikkeling zich geruisloos laat passen in het karakter van het betreffende buitengebied. Hier dient een goede match te ontstaan tussen de kwaliteiten van het ruimtelijk initiatief en de kwaliteiten van de gekozen locatie en het omliggende gebied. Uit de toetsing op de ladder voor duurzame verstedelijking in paragraaf 3.1.2 komt naar voren dat het plan gebiedsgebonden is en qua aard en schaal passend. De verkeersafwikkeling voldoet aan de daar aan te stellen eisen. Een extra kwaliteitsprestatie op grond van de Gelderse ladder is niet noodzakelijk.

Ingevolge de provinciale Omgevingsvisie en -verordening is de gewenste ontwikkeling ruimtelijk inpasbaar en uitvoerbaar. Het plan is in overeenstemming met de doelstellingen en ambities van het provinciaal beleid.

3.3.1 Visie Buitengebied

Het thema werken is één van de onderdelen van de gemeentelijke Visie Buitengebied. Niet-agrarische bedrijvigheid is altijd al een dragende functie is geweest in het buitengebied. Bovendien kan door het toestaan van niet-agrarische bedrijvigheid een brede en gedifferentieerde economische basis voor het buitengebied van Winterswijk stimuleren. Dit ook als compensatie voor het wegvallen van een deel van de agrarische werkgelegenheid. Vestiging van niet-agrarische bedrijvigheid dient bij voorkeur geaccommodeerd te worden binnen bestaande (karakteristieke) bebouwing. Nieuwbouw voor de nieuwvestiging van niet-agrarische bedrijven wordt met grote terughoudendheid benaderd. Er zijn een aantal voorwaarden geformuleerd voor de vestiging van niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied van Winterswijk:

• Een grote verkeersaantrekkende werking is onwenselijk, tenzij de locatie dit toelaat door de ligging aan een hoofdweg/belangrijke verkeersader;
• De mogelijkheden van bestaande agrarische bedrijven worden niet aangetast;
• De bedrijfsactiviteiten passen qua milieubelasting in het omliggende gebied;
• Hergebruik van bestaande, voormalig agrarische bebouwing verdient de voorkeur boven nieuwbouw. Hierbij is bijzonder aandacht voor monumentale gebouwen;
• De activiteit draagt bij aan het behoud of versterking van de landschappelijke kwaliteit of de leefbaarheid van het buitengebied.

De Visie Buitengebied biedt mogelijkheden voor de vestiging van niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied van Winterswijk. Meer specifiek geldt vanuit toerisme en recreatie dat de betekenis als economische drager steeds groter wordt. Toelaatbaar zijn nieuwe recreatieve functies in het landschap die versterkend zijn voor het platteland als geheel. Dit kan door bijvoorbeeld mogelijkheden te bieden aan (nieuwe) toeristisch-recreatieve bedrijfsactiviteiten (als neven- en hoofdactiviteit) om particuliere initiatieven de kans te geven zich te ontwikkelen.

Het aanbod van horeca in het buitengebied is nog beperkt. De huidige bezoekersaantallen en het nog onbenutte klantenpotentieel maken een verdere ontwikkeling van kleinschalige horeca-gelegenheden op bijzondere locaties (in karakteristieke gebouwen, op (voormalige) agrarische bedrijven, landgoederen etc.) mogelijk. Voor het buitengebied wordt ingezet op bijzondere initiatieven die passen in het landschap. Ontwikkelingen die passen in dit beeld zijn bijvoorbeeld:

• minicampings;
• expositieruimten;
• erfgoedlogies;
• aantrekkelijke en goed bewegwijzerde wandel- en fietsroutes;
• trekkershutten en andere kleinschalige verblijfsrecreatieve voorzieningen in karakteristieke gebouwen;
• theetuinen en -terrassen;
• kwaliteitsverbetering van bestaande recreatieterreinen;
• verder ontwikkelen van de kwaliteit en landschappelijke inpassing van bestaande verblijfsrecreatieterreinen;
• geen uitbreiding in kwantiteit van vaste standplaatsen;
• ontwikkelingen toetsen op maatwerk en kwaliteit;
• inpassing van toerisme en recreatie en toerisme in het landschap door middel van maatwerk;
• kleinschalige bedrijvigheid stimuleren.

Het waardevolle cultuurlandschap Winterswijk vormt uitgelezen kansen voor de verdere uitbouw van het plattelandstoerisme. Kleinschalige recreatieve voorzieningen nemen een belangrijke plaats in binnen het plattelandstoerisme. De kleinschaligheid stimuleert een sterke binding tussen de voorziening en de rust en landelijkheid van het platteland en de gebruikers of bewoners van het platteland.

3.3.2 Beleidsnota functies zoeken plaatsen zoeken functies

Dit beleid richt zich op functieverandering/hergebruik met het doel de ruimtelijke kwaliteit van het landelijk gebied te behouden en waar mogelijk verder te ontwikkelen (hergebruikbeleid). Het dient een impuls te geven aan nieuwe economische activiteiten, de agrarische sector, de natuur, de recreatie en de woonfunctie in het landelijk gebied.

Het is mogelijk om in overtollige (agrarische) gebouwen nieuwe functies toe te staan, maar in dit plan wordt naast functieverandering van wonen naar bedrijvigheid ook uitbreiding van bebouwing gevraagd. Dit is niet in het hergebruikbeleid geregeld.

In paragraaf 2.3 is geconcludeerd dat onderhavig plan alleen op basis van een partiële herziening mogelijk is. Uitgangspunt voor de nieuwe werkfunctie is dat het moet passen binnen de aard en schaal van de omgeving. Ten aanzien van detailhandel geldt dat het is toegestaan mits het gaat om streekeigen of ter plaatse vervaardigde agrarische producten.

3.3.3 Beleidsnota uitbreiding van niet-agrarische bedrijvigheid

De beleidsnota uitbreiding van niet-agrarische bedrijvigheid is vertaald in het bestemmingsplan Integrale herziening buitengebied Winterswijk. Uitgangspunt bij functieverandering is een voormalig agrarisch bouwvlak, in onderhavig geval betreft het een bouwvlak ten behoeve van wonen.

In paragraaf 2.3 is geconcludeerd dat onderhavig plan alleen op basis van een partiële herziening mogelijk is. Analoog aan de uitgangspunten voor uitbreiding van de niet-agrarische bedrijvigheid kan voor de niet-agrarische tak gesteld worden dat sprake is van gebiedsgebonden bedrijvigheid doordat de hoofdactiviteit (kwekerij) wel agrarisch is. Volgens de normen van het beleid is een uitbreiding van niet-agrarische bedrijvigheid met 137 m2 mogelijk. Een groter oppervlak is mogelijk wanneer het bestemmingsvlak niet wordt vergroot en:

• de aanwezige agrarische bedrijven en andere in de omgeving aanwezige functies niet worden aangetast;
• het plan niet leidt tot een onevenredige verkeersaantrekkende werking;
• landschappelijke inpassing plaatsvindt;
• parkeren op eigen terrein plaatsvindt.

Een extra voorwaarde is een verplaatsingonderzoek, maar dat is in onderhavig plan niet aan de orde omdat sprake is van een verweving met de agrarische bedrijvigheid (kwekerij).

3.3.4 Detailhandelsvisie

In de detailhandelsvisie 2011-2016 is onderkent dat het voor Winterswijk belangrijk is om innovatieve impulsen te geven aan recreatie en toerisme. Dit geldt met name voor het buitengebied, dat immers geen museum is. In beperkte mate kan detailhandel hier een rol in spelen, mits in ondergeschikte vorm geïntegreerd in recreatiebedrijven en met een aantoonbare meerwaarde voor de hoofdfunctie van het betreffende bedrijf. De winkel is dus gericht op de bezoekers van de recreatievoorziening en eventueel seizoensgebonden. De maximale omvang van detailhandel bij recreatiebedrijven is 20% van het totale bedrijfsvloeroppervlakte met een maximum van 100 m2 bvo. Hierbij geldt dat de winkel niet structuurverstorend mag werken.

3.3.5 Beleidsnota horeca als nevenfunctie

De beleidsnota horeca als nevenfunctie is vertaald in het bestemmingsplan Integrale herziening buitengebied Winterswijk. Uitgangspunt is onder andere dat nieuwbouw niet is toegestaan en niet meer dan 50% van de bedrijfsvloeroppervlakte mag worden gebruikt met een maximum van 200 m2. Daarnaast mag maximaal 100 m2 terras worden ingericht en dient vrij toegankelijke sanitaire ruimte beschikbaar te zijn. In paragraaf 2.3 is geconcludeerd dat onderhavig plan alleen op basis van een partiële herziening mogelijk is.

In het buitengebied van Winterswijk is het mogelijk om horeca als nevenfunctie (ondersteunend en kleinschalig) te realiseren bij de hoofdfunctie die bijdraagt aan het versterken van het toeristisch/recreatief product. Het op commerciële wijze exploiteren van ruimtes voor feesten en partijen is niet toegestaan. De realisatie van horeca is mogelijk indien dit niet leidt tot milieuhinder voor nabijgelegen bedrijven en woningen.

3.3.6 Evenementen

De gemeente Winterswijk heeft geen specifiek evenementenbeleid. In de Algemeen plaatselijke verordening (APV) van de gemeente Winterswijk is bepaald dat kleinschalige evenementen en besloten feesten vergunningsvrij zijn, mits deze op particuliere grond plaatsvinden. Vindt een evenement op openbare grond plaats of is sprake van meer dan 100 bezoekers of deelnemers, dan is een evenementenvergunning vereist. In de evenementenvergunning komen ook zaken aan de orde als:

• muziek en geluid;
• de begin- en eindtijden van het evenement;
• parkeervoorzieningen;
• bereikbaarheid en doorgang voor nood- en hulpdiensten;
• milieu en afval;
• veiligheid;
• drankverstrekking enz.

In beginsel zijn de gebruiksbepalingen van het geldende bestemmingsplan niet relevant en kan voor een evenement op basis van de APV een evenementenvergunning worden verleend. Omdat hier sprake is van niet-incidentele evenementen (terugkerende evenementen) en op deze locatie meerdere evenementen per jaar plaatsvinden, dient wel een juridisch-planologische afweging te worden gemaakt.

3.3.7 Landschapsontwikkelingsplan

Op 4 november 2009 is het Landschapsontwikkelingsplan (LOP) vastgesteld. Het LOP is de basis voor de uitvoering van landschapsprojecten en bevat het kader voor de invulling van het 'ja-mits' en 'nee- tenzij' beleid voor 'Waardevolle Landschappen' zoals verwoord in de Structuurvisie Gelderland 2005. De Structuurvisie is inmiddels vervangen door de Omgevingsvisie (zie paragraaf 3.2.1). Op termijn zal de provinciale ambitie ten aanzien van natuur en landschap worden uitgewerkt in een Gebiedenatlas. Dit is in wezen een actualisering van onder andere het LOP. Dit plan is getoetst aan het LOP.

De hoofddoelstelling van het LOP is het bewaren en bevorderen van de unieke landschappelijke, ecologische en cultuurhistorische waarden die Winterswijk heeft, om een bijdrage te leveren aan:

• Versterking van de leefomgeving van bewoners en de waarborging van het cultureel erfgoed voor toekomstige generaties door functies op adequate wijze te situeren, te combineren en vorm te geven;
• Stimulering van lokale en regionale alternatieven voor verbetering van het landschap, waarbij samenhang, identiteit, verscheidenheid en beleefbaarheid van het landschap worden versterkt;
• Stimulering van particulieren en burgers in het uitvoeren van adequaat beheer van eigendommen, tot participatie in de beleidsuitvoering en tot het nemen van initiatieven als invulling van de eigen verantwoordelijkheid voor het behoud en de versterking van de kwaliteit van de leefomgeving;
• Vorming van een helder referentiekader voor de beoordeling van en het stellen van voorwaarden bij ruimtelijk relevante ingrepen vanuit de optiek van landschapskwaliteit.

In paragraaf 2.1 is een gebiedsprofiel opgenomen. In het LOP zijn de verschillende landschapstypen onderverdeeld in deelgebieden, waarin de specifieke kenmerken uitgebreid zijn beschreven. Het plangebied ligt in het deelgebied 'Het Vosseveld', een gebied met weinig landschappelijke waarde. De in het LOP genoemde doelstellingen voor natuur en landschap hebben niet direct betrekking op het plangebied, bij een functieverandering dient er aandacht te zijn voor hergebruik van waardevolle gebouwen, het ensemble (erfinrichting) en een goede landschappelijke inpassing.

3.3.8 Toetsing aan het gemeentelijk beleid

Het gemeentelijk beleid biedt mogelijkheden voor de vestiging van agrarische en niet-agrarische bedrijvigheid in het buitengebied. Het bedrijf combineert verschillende functies waarbij tuininrichting en -beleving centraal staat. De bedrijfsactiviteiten bestaan deels uit niet-agrarische activiteiten die ondersteunend en gerelateerd zijn aan de (agrarische) hoofdactiviteit zijnde de kwekerij. Het gaat dan om het bezoeken van de thema-tuinen, fairs, etc. (dagrecreatie), het koffiehuis en de winkel met verkoop van eigen geproduceerde en gerelateerde producten. Een dergelijk bedrijf is in de omgeving niet aanwezig. De ontwikkeling betreft een gebiedsgebonden functie met een toegevoegde waarde aan het dagrecreatieve aanbod van de gemeente Winterswijk.

Naast een landschappelijke inpassing dient sprake te zijn van een compact erf en zal parkeren op eigen terrein moeten plaatsvinden. Voorliggend plan voorziet in de nieuwbouw van een materialenberging en de uitbreiding van het koffiehuis achter de boerderij. De materialenberging ten behoeve van de kwekerij is ruimtelijk acceptabel omdat het qua functie passend is in het buitengebied en aansluit op de bestaande bebouwing. Planologisch wordt het bouwvlak gewijzigd en in oppervlakte verkleind, zodat sprake blijft van een compact erf. Het parkeren vindt plaats op eigen terrein en bij evenementen is een overloop in de tuin mogelijk.

In het plan is sprake van horeca als nevenfunctie in de vorm van een koffiehuis. Verhuur voor feesten en partijen is uitgesloten. Met de vergroting van het bebouwd oppervlak is circa 50% van het bedrijfsvloeroppervlak in gebruik ten behoeve van deze functie. Gelet op de schaal van de dagrecreatieve activiteiten (buitenterrein) en de verkleining van het bouwvlak, is de vergroting ruimtelijk acceptabel. De verbondenheid met en de ondergeschiktheid aan de hoofdfunctie blijft in stand, het gaat om dezelfde klantenstroom en er is geen sprake van een onevenredige milieuhinder naar de omgeving. De verkoop van streek- en eigen geproduceerde producten is thans (onder voorwaarde van een omgevingsvergunning) al toegestaan.

Het bedrijf bedient zich ten aanzien van dagrecreatie van een bijzonder concept met een duidelijke meerwaarde voor het buitengebied van Winterswijk. De beoogde detailhandel richt zich met name op de tuinbeleving en is in vorm en functie ondergeschikt aan de dagrecreatieve hoofdactiviteit. Zelfstandige detailhandel is dan ook uitgesloten. De verkoop vindt plaats in de mede voor vergaderruimte ingerichte entreegebouw. Door het gebruiksoppervlak van deze functie te beperken tot maximaal 50 m2 van het oppervlak van dit gebouw (128 m2) en de openstelling te relateren aan de opening van de modeltuinen (april t/m september) is geen sprake van een structuurverstorende werking.

Voor evenementen zijn geluid, ontsluiting en parkeren de maatgevende aspecten. Er vinden thans gemiddeld vijf kleinschalige 2-daagse evenementen op jaarbasis plaats. Deze vinden voornamelijk plaats in het weekend en beperken zich tot de dagperiode. Onversterkte muziek is in de dagperiode acceptabel en behoeft planologisch geen regeling. De locatie is goed bereikbaar en het parkeren vindt op eigen terrein plaats danwel wordt er een voorziening getroffen. Het kleinschalig karakter is passend in het gebied en blijft uitgangspunt in de planvorming. Het plan voorziet daartoe in een aanduiding voor het evenemententerrein en het parkeerterrein. Daarnaast is in de regels het type evenement en aantal op jaarbasis opgenomen. In totaal worden zes evenementen op jaarbasis mogelijk gemaakt.

In hoofdstuk 4 is een toetsing aan de milieu- en omgevingswaarden opgenomen. Zoals bij alle afwijkingen geldt ook bij afwijkingen voor nevenactiviteiten dat er maatwerk per locatie wordt geleverd. Toegestaan wordt datgene dat past op de betreffende locatie, rekening houdend met de aanwezige waarden en belangen van derden. Gelet op het bovenstaande is een afwijking van het ruimtelijk beleid acceptabel; de functieverandering van wonen naar bedrijvigheid in combinatie met een verruiming van de aantal vierkante meters ten behoeve van horeca (koffiehuis) en nevengeschikte detailhandel is in overeenstemming met de doelstellingen en ambities van het gemeentelijk beleid.

4.1.1 Milieuzonering

Zowel de ruimtelijke ordening als het milieubeleid stellen zich ten doel een goede kwaliteit van het leefmilieu te handhaven en te bevorderen. Dit gebeurt onder andere door milieuzonering. Onder milieuzonering wordt verstaan het aanbrengen van een voldoende ruimtelijke scheiding tussen milieubelastende bedrijven of inrichtingen enerzijds en milieugevoelige functies als wonen en recreëren anderzijds. De ruimtelijke scheiding bestaat doorgaans uit het aanhouden van een bepaalde afstand tussen milieubelastende en milieugevoelige functies. Die onderlinge afstand moet groter zijn naarmate de milieubelastende functie het milieu sterker belast. Milieuzonering heeft twee doelen:

• het voorkomen of zoveel mogelijk beperken van hinder en gevaar bij woningen en andere gevoelige functies;
• het bieden van voldoende zekerheid aan bedrijven dat zij hun activiteiten duurzaam onder aanvaardbare voorwaarden kunnen uitoefenen.

Wat betreft de aanbevolen afstanden tussen milieugevoelige en milieubelastende functies is de VNG-publicatie 'bedrijven en milieuzonering' uit 2009 algemeen geaccepteerd als toetsingskader. Hierin worden richtafstanden gegeven voor de hinderaspecten geur, stof, geluid en gevaar, waarbij geldt dat de grootste afstand maatgevend is. Het kan zo zijn dat specifieke wet- en regelgeving andere afstanden voorschrijft. Deze gaan dan voor de afstanden uit de VNG-publicatie.

Op basis van genoemde VNG-publicatie geldt voor een kwekerij (bedrijfsgebouwen) een richtafstand van 30 meter (geluid), voor een soortgelijke horecafunctie een richtafstand van 10 meter en voor een parkeerterrein (geluid) een richtafstand van 30 meter. De dichtsbijzijnde woning (Bekeringweg 10) ligt op meer dan 100 meter afstand van het plangebied, zodat de ontwikkeling niet leidt tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden.

Bij een evenement kan sprake zijn van waarneembare geluidsniveaus bij omliggende woningen. De te houden evenementen vinden altijd in de dagperiode plaats en eventueel aanwezige muziek is onversterkt. Gelet op de aard van de activiteiten en de geografische afstand, is het niet aannemelijk dat hierbij de geluidsnormen worden overschreden. Het verlangen om geluidsreducerende maatregelen te treffen aan een markt of orkest in de buitenlucht lijkt ook niet realistisch. In de regels behorende bij dit bestemmingsplan zijn regels gesteld ten aanzien van het aantal, de aard en duur van de activiteiten. Voorts is bij evenementen altijd sprake van een vergunningplicht en is van belang dat omwonenden worden geïnformeerd. Dit is in beginsel de verantwoordelijkheid van initiatiefnemer. Omwonenden kunnen zich dan instellen op de periode dat het geluid wordt waargenomen en weten dan ook wanneer en hoe laat het evenement is afgelopen. In een evenementenvergunning kunnen nadere voorschriften ten aanzien van (geluid)hinder worden opgenomen. Bovendien geldt voor dit bedrijf en haar reguliere bedrijfsvoering een meldingsplicht in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer en zal het moeten voldoen aan de in dit besluit vastgelegde norm voor toelaatbaar geluidsniveau.

Met in achtneming van het bovenstaande vormt het aspect milieuzonering geen belemmering voor de uitvoerbaarheid van dit plan.

4.1.2 Bodem

In het kader van een bestemmingsplan dient aangetoond te worden dat de kwaliteit van de bodem en het grondwater in het plangebied in overeenstemming is met het beoogde gebruik. De bodemkwaliteit kan namelijk bepalend zijn voor de mogelijke functie van het plangebied. Aan de hand van beschikbare bodeminformatie of het feitelijk uitvoeren van bodemonderzoek wordt vastgesteld of de bodemkwaliteit geschikt is voor de toekomstige bestemming. Mocht de bodemkwaliteit niet geschikt blijken, dan moet aangetoond worden dat de noodzakelijke (sanerings)maatregelen financieel haalbaar zijn.

De bodemkwaliteit van het perceel is niet eerder met een bodemonderzoek vastgesteld. Op basis van de "bodemkwaliteitskaart regio Achterhoek" en provinciale bodemgegevens (provinciaal georegister) is er geen aanleiding om de locatie als verdacht aan te merken en zijn er geen verontreinigingen bekend. De ontwikkeling is geen gevoelige functie in het kader van het Besluit bodemkwaliteit. Voor het bestemmingsplan is geen nader onderzoek vereist. Vanuit het aspect bodem zijn er geen belemmeringen voor de uitvoering van het plan.

4.1.3 Lucht

De Wet milieubeheer biedt het kader om te toetsen aan luchtkwaliteitseisen. Een uitzondering op deze verplichting om de gevolgen van ruimtelijke ontwikkelingen op de luchtkwaliteit mee te wegen, vormen bepaalde typen projecten die niet in betekende mate (NIBM) bijdragen aan de luchtkwaliteit. Het begrip NIBM is uitgewerkt in het "Besluit niet in betekende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)", en de bijbehorende "Regeling niet in betekende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)".

Een plan draagt niet in betekende mate bij aan de luchtverontreiniging wanneer aannemelijk is (door berekening of motivering) dat de "3% grens" niet wordt overschreden. Deze grens is 3% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van fijn stof (PM10) of stikstofdioxide (NO2). Dit komt overeen met 1.2 µg/m3 voor zowel PM10 als NO2. De Regeling NIBM geeft voor een aantal categorieën van ruimtelijke ontwikkelingen een invulling aan de NIBM grens. Indien er binnen de getalsmatige begrenzing van de Regeling wordt gebleven, is er geen nader onderzoek nodig. Bij de ruimtelijke ontwikkeling is er dan automatisch sprake van een niet in betekende mate bijdrage aan de luchtkwaliteit.

Om te bepalen of sprake is van bijdrage niet in betekenende mate is gebruik gemaakt van de nibm-tool van Infomil (zie onderstaande figuur). Aannemelijk in een worst-case benadering is een weekdaggemiddelde van 600 voertuigbewegingen van en naar het perceel, waarvan 5% zwaarder verkeer in de vorm van autobussen.

NIBM-tool (bron: www.infomil.nl)

Op basis van het bovenstaande resultaat is geen nader onderzoek nodig, het plan draagt niet in betekenende mate bij aan de concentratie van stikstofdioxide en fijn stof in de lucht. Daarnaast blijkt uit de jaarlijkse rapportage van de luchtkwaliteit (https://www.nsl-monitoring.nl/viewer) dat er, in de omgeving van het plangebied, langs wegen geen overschrijdingen van de grenswaarden aan de orde zijn. Een overschrijding van de grenswaarden is ook in de toekomst niet te verwachten. Het aspect luchtkwaliteit vormt geen belemmering voor de uitvoering van dit plan.

4.1.4 Geluid

De mate waarin het geluid, het woonmilieu mag belasten, is geregeld in de Wet geluidhinder (Wgh). De kern van de wet is dat geluidsgevoelige objecten worden beschermd tegen geluidhinder uit de omgeving. In de Wgh worden de volgende objecten beschermd (artikel 1 Wgh):

• woningen;
• geluidsgevoelige terreinen (terreinen die behoren bij andere gezondheidszorggebouwen dan categorale en academische ziekenhuizen, verpleeghuizen, woonwagenstandplaatsen);
• andere geluidsgevoelige gebouwen, waaronder onderwijsgebouwen, ziekenhuizen en verpleeghuizen, andere gezondheidszorggebouwen dan ziekenhuizen en verpleeghuizen die zijn aangegeven in artikel 1.2 van het Besluit geluidhinder (Bgh):
  • 1. een verzorgingstehuis;
  • 2. een psychiatrische inrichting;
  • 3. een kinderdagverblijf.

Het beschermen van deze geluidsgevoelige objecten gebeurt aan de hand van vastgestelde zoneringen. De belangrijkste geluidsbronnen die in de Wgh worden geregeld, zijn: industrielawaai, wegverkeerslawaai en spoorweglawaai. De Wgh stelt dat in principe de geluidsbelasting op geluidsgevoelige ruimten niet de 48 dB mag overschrijden. Indien nieuwe geluidsgevoelige functies worden toegestaan, stelt de Wgh de verplichting akoestisch onderzoek te verrichten naar de geluidsbelasting ten gevolge van omliggende (spoor)wegen en industrieterreinen.

Een kwekerij met nevenfuncties is geen geluidgevoelige functie in de zin van de Wgh, zodat een akoestisch onderzoek niet noodzakelijk is. Ten aanzien van geluid ten opzichte van de omgeving anders dan geluid van weg- en railverkeer en industriezones, voorziet de Wet milieubeheer (Activiteitenbesluit) en is in paragraaf 4.1.1 een afweging opgenomen. Het aspect geluid in het kader van de Wgh belemmert de uitvoering van dit plan niet.

4.1.5 Externe veiligheid

Externe veiligheid is een beleidsveld dat is gericht op het beheersen van risico's die ontstaan voor de omgeving bij de productie, de opslag, de verlading, het gebruik en het transport van gevaarlijke stoffen. Sinds 1 januari 2010 moet worden voldaan aan strikte risicogrenzen. Die beperkingen moeten in een omgevingsvergunning of bestemmingsplan zijn vastgelegd. Een en ander brengt met zich mee dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen moeten worden getoetst aan wet- en regelgeving op het gebied van externe veiligheid. Concreet gaat het om risicovolle bedrijven, vervoer gevaarlijke stoffen per weg, spoor en water en transport gevaarlijke stoffen via buisleidingen. Op de diverse aspecten van externe veiligheid is afzonderlijke wetgeving van toepassing. Voor risicovolle bedrijven gelden onder meer:

• het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi);
• de Regeling externe veiligheid (Revi);
• de Registratiebesluit externe veiligheid;
• het Besluit risico's Zware Ongevallen (Brzo);
• het Vuurwerkbesluit.

Voor vervoer gevaarlijke stoffen geldt de circulaire Risiconormering vervoer gevaarlijke stoffen (cRvgs). Op transport gevaarlijke stoffen via buisleidingen is het Structuurschema buisleidingen (SBUI) van toepassing. Centraal in het Bevi en de circulaire met betrekking tot vervoer van gevaarlijke stoffen staat de risicobenadering. Hierbij worden zowel de kansen als de gevolgen van een ongeval in beeld gebracht. Vervolgens zijn er normen opgenomen inzake het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Het plaatsgebonden risico geeft het risico weer op een plaats buiten een inrichting of een transportroute, uitgedrukt als een kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als een rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen die inrichting of die transportroute waarbij een gevaarlijke stof is betrokken. Het groepsrisico geeft de cumulatieve kansen per jaar, dat een aantal personen overlijdt als een rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid binnen het invloedsgebied van een inrichting of transportroute een ongewoon voorval binnen die inrichting of transportroute waarbij een gevaarlijke stof is betrokken.

In de 'Nota Externe Veiligheid Winterswijk' van 17 december 2015 is de gemeentelijke visie op de beheersing van veiligheidsrisico's als gevolg van opslag, gebruik en vervoer gevaarlijke stoffen opgenomen. Aangegeven is hoe om te gaan met het groepsrisico en de richtwaarde bij het plaatsgebonden risico bij beperkt kwetsbare objecten.

Uitsnede risicokaart met 500 m zone rondom het object (bron: risicokaart.nl)

In het kader van goede ruimtelijke ordening is inzichtelijk gemaakt of er risicofactoren in of in de nabijheid van het plangebied liggen. Op basis van de risicokaart Nederland (zie bovenstaande afbeelding) bevinden zich ten aanzien van het plaatsgebonden risico in de directe omgeving van het plangebied geen stationaire of mobiele bronnen. Ook een verantwoording van het groepsrisico kan achterwege blijven. Nader onderzoek voor externe veiligheid is niet noodzakelijk. Het aspect externe veiligheid is geen belemmering voor de uitvoerbaarheid van dit plan.