Wesselerweg

4.2.1 Streekplan 2005

De provincie heeft haar ruimtelijk beleid vastgelegd in het Streekplan Gelderland 2005. Het is in september 2005 van kracht geworden en geldt nog steeds. Met de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening per 1 juli 2008 heeft het streekplan Gelderland 2005 de status van structuurvisie gekregen. Dat betekent dat de inhoud van het streekplan voor de provincie de basis blijft voor haar eigen optreden in de ruimtelijke ordening. Het streekplan verdeelt Gelderland ruwweg in drie soorten gebieden. Voor elk van deze gebieden is het beleid verschillend. Hier heeft de provincie geen eigen belangen geformuleerd. Het staat gemeenten vrij hier zelf het ruimtelijk beleid bepalen. Wel wil de provincie dat gemeenten rekening houden met waardevolle landschappen in deze gebieden.

Het streekplan is na 2005 aangevuld met een aantal uitwerkingen, bijvoorbeeld van de kernkwaliteiten van de ecologische hoofdstructuur, van regionale waterberging en van zoekzones voor stedelijke functies (uitbreidingsruimte rond kernen). Relevante aanvullingen komen elders in deze paragraaf aan de orde. Het plangebied ligt in 'Waardevol Landschap Winterswijk' en 'multifunctionele gebied'.

Recreatie en toerisme
Toeristische en recreatieve activiteiten zijn in het algemeen sterk gebonden aan landschappelijke kwaliteiten en specifieke gebiedskenmerken, zoals water of bosgebieden. Initiatieven voor toeristisch-recreatieve voorzieningen dienen daarom te worden beoordeeld op de mate van aansluiting bij de regionale gebiedskenmerken en hun bijdrage aan de kwaliteitsverbetering van het regionaal toeristisch-recreatieve product. Differentiatie naar aard en intensiteit wordt op die manier gebiedsgericht.

De groeiende behoefte aan de beleving van natuur & landschap, rust, stilte, en het buitenleven in het algemeen heeft geleid tot nieuwe toeristische concepten als natuurtoerisme, cultuurtoerisme en plattelandstoerisme. Deze vormen van recreatie & toerisme kunnen een waardevolle bijdrage leveren aan de leefbaarheid van het landelijk gebied en kunnen ook een nieuwe functie vormen voor vrijgekomen agrarische bedrijven. Hierbij spelen zowel reguliere toeristische bedrijven in het landelijk gebied als recreatieve nevenactiviteiten op agrarische bedrijven een rol. De provincie wil dan ook de extensieve vormen van recreatie en toerisme stimuleren. Als grondgedachte voor het beleid in het landelijk gebied wordt daarom gesteld dat extensieve vormen van recreatie en toerisme zich in het algemeen goed verenigen met de diverse functies in het buitengebied.

Ten aanzien van intensieve vormen van dagrecreatie schrijft de provincie in het streekplan dat voor nieuwe vormen van intensieve dagrecreatie in de waardevolle landschappen het 'ja, mits'-beginsel gehanteerd. Het al dan niet toestaan is naar de aard, schaal en verschijningsvorm van initiatieven in deze gebieden nadrukkelijk afhankelijk van de effecten op de kernkwaliteiten en gebiedskenmerken.

Met betrekking tot recreatieverblijven staat in het streekplan het volgende:

• Uitbreiding/ nieuwvestigingen van terreinen voor recreatiewoningen of stacaravans kunnen alleen worden toegestaan indien er sprake is van een bedrijfsmatig geëxploiteerd terrein, vastgelegd in een bestemmingsplan.
• Aan de bouw van solitaire recreatiewoningen wordt in principe geen medewerking verleend.
• Voor recreatiewoningen geldt als nadere eis dat deze slechts mogen worden opgericht en gebruikt voor de verhuur ten behoeve van wisselend gebruik (zie streekplan blz. 129). Het is dus de bedoeling dat recreatieverblijven door middel van verhuur door steeds wisselende personen worden gebruikt.

Landschap
Waardevolle landschappen zijn gebieden met (inter)nationaal en provinciaal zeldzame of unieke landschapskwaliteiten van visuele, aardkundige en/of cultuurhistorische aard, en in relatie daarmee bijzondere natuurlijke en recreatieve kwaliteiten. De “ensemble”-waarden van deze gebieden is groot, dat wil zeggen dat de samenhang tussen de verschillende landschapsaspecten groot is. Grondgebonden landbouw speelt een belangrijke rol bij het instandhouden van de landschapskwaliteiten. De waardevolle open gebieden maken onderdeel uit van en liggen in de waardevolle landschappen en zijn vanwege hun grootschalige openheid onderdeel van het groenblauwe raamwerk en als zodanig weergegeven op de Beleidskaart. Voor de waardevolle landschappen als geheel geldt binnen de algemene voorwaarde dat de kernkwaliteiten worden behouden en/of versterkt, en bij inachtneming van het beleid voor functieverandering in het buitengebied een 'ja mits'-benadering voor het toevoegen van nieuwe bouwlocaties en andere ruimtelijke ingrepen.

De Waardevolle landschappen stemmen in hoge mate overeen met de gebieden die in de Nota Ruimte in Gelderland globaal zijn begrensd als Nationale landschappen. De Achterhoek heeft 6 waardevolle landschappen. Onderhavig plangebied maakt deel uit van Waardevol landschap 3: Winterswijk.

Multifunctionele gebieden
Vitaliteit van de multifunctionele gebieden wordt bevorderd door planologische beleidsvrijheid voor samenwerkende gemeenten gericht op:

• Grondgebonden landbouw: de landbouw is en blijft een belangrijke economische drager voor een vitaal platteland.
• Vitale steden en dorpen: elke regio heeft buiten een stedelijk netwerk of een regionaal centrum vele verspreid liggende steden, dorpen en buurtschappen die tezamen het voorzieningenniveau bepalen. In en bij deze bebouwde gebieden moet de regionale behoefte aan 'dorps' wonen geaccommodeerd kunnen worden, waarbij wordt gestimuleerd dat met dit ruimtelijk programma tegelijk wordt geïnvesteerd in de ontwikkeling van de groene en recreatieve omgevingskwaliteit.
• Nieuwe economische dragers: het betreft hier het bieden van werkgelegenheid buiten de landbouw. Deze nieuwe economische dragers kunnen vooral geaccommodeerd worden in en bij bestaande kernen en in vrijgekomen agrarische bebouwing.

In het multifunctioneel gebied zijn meer functies mogelijk voor kleinschalige niet-agrarische bedrijvigheid. Gemeenten kunnen de mogelijkheden - mede in relatie tot hun beleid voor lokale bedrijventerreinen - voor aard en type van bedrijvigheid in vrijgekomen gebouwen in het buitengebied uitwerken. Dit heeft de gemeente Winterswijk gedaan, zie de paragrafen 4.3.3 en 4.3.4. Als uitgangspunt voor het multifunctioneel gebied geldt verder dat initiatieven voor intensieve vormen van recreatie en toerisme in beginsel mogelijk zijn. Het is daarbij van belang dat gemeenten de verkeersafwikkeling en de mate van (boven)lokale uitstraling op mens en milieu in ogenschouw nemen. Voorkomen moet worden dat nieuwe initiatieven onoverkomelijke belemmeringen opwerpen voor de ontwikkeling van agrarische bedrijven in de directe omgeving. Daarnaast dient de relatie te worden gelegd met de omgevingskenmerken en de bijdrage aan het regionaal toeristisch-recreatieve product.

Als onderdeel van de regionale structuurvisie (gedateerd 26 april 2004) heeft de regio Achterhoek deze landschapskenmerken per landschapstype uitgewerkt in de zogenaamde Staalkaart. Deze kaart vormt voor de gemeenten een belangrijk hulpmiddel bij het beoordelen van de gewenste ontwikkelingen in het landelijk gebied. De in de kaart beschreven eigenschappen van de verschillende landschapstypen vormen een belangrijke leidraad voor de toekomstige ontwikkeling van het landelijk gebied in de Achterhoek. Deze eigenschappen zijn vertaald naar beleids- en inrichtingsprincipes voor de inpassing van nieuwe functies.

Het plangebied valt op deze staalkaart binnen het 'kampen- of hoevenlandschap', waarvoor de volgende ruimtelijke karakteristiek geldt: 'Het kampenlandschap wordt gekenmerkt als een coulisselandschap met een voortdurende afwisseling van essen, houtwallen, bosjes, laantjes, beken, boerderijen, met een bijzondere beslotenheid en kleinschaligheid als gevolg. Bebouwing is in kleine clusters gelegen, niet per definitie direct langs de weg. Het kavel- en wegenpatroon heeft een kronkelig karakter. Deels zijn de wegen onverhard. De aanwezige essen zijn herkenbaar aan het hoogteverschil. Beken slingeren zich als een van de weinige doorgaande structuren door het landschap. Geleidelijke overgang van kernen naar landelijk gebied.' Voor het gebied rond Winterswijk geldt binnen het kampen- hoevenlandschap de volgende gewenste ontwikkelingsrichting: 'Het landschap in dit gebied is in hoge mate in evenwicht. Het streven is gericht op het behouden van het totale beeld. Nieuwe ontwikkelingen worden met de grootst mogelijke zorgvuldigheid ingepast, op basis van een landschappelijke visie op het Kampen- of Hoevelandschap als geheel.'

Het streekplanbeleid is eveneens verder uitgewerkt in de beleidstukken die staan in de beschreven in de subparagrafen 4.2.2, 4.2.3 en 4.2.4.

4.2.2 Streekplanuitwerking Kernkwaliteiten Waardevolle landschappen

Deze streekplanuitwerking is vastgesteld door het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland op 16 mei 2006.

Er zijn in Gelderland gebieden van bovenlokaal belang voor wat betreft de natuurlijke, landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten. Deze gebieden hebben blijvend belang voor de verstedelijkende samenleving: als identiteitsrijke 'groene contramal' van en in de dynamische stedelijke netwerken, als rust- en ontspanningsruimte, en als leefgebied voor plant en dier. Gebieden met dergelijke bovenlokale belangen zijn door de provincie in het Streekplan Gelderland 2005 aangewezen. Tot deze gebieden behoren die met de aanduiding 'Waardevolle landschappen'. Ze bezitten belangrijke landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten, die deels overlappen met natuurlijke kwaliteiten.

In het streekplan zijn voor de Waardevolle landschappen begrenzingen weergegeven en afwegingsformules opgenomen. De inhoudelijke omschrijving is beknopt. Voor een goede doorwerking naar (boven)lokale ruimtelijke plannen en inrichtingsplannen, en voor een goede invulling van de basisafwegingsformules 'nee, tenzij' en 'ja, mits' is het nodig om meer concreet aan te geven om welke landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten het gaat, waar deze voorkomen en hoe ermee om te gaan. Deze streekplanuitwerking dient daartoe.

Voor de waardevolle landschappen als geheel geldt binnen de voorwaarde dat de kernkwaliteiten worden versterkt, en bij inachtneming van het beleid voor functieverandering in het buitengebied (zie par 2.3) een 'ja, mits'- benadering voor het toevoegen van nieuwe bouwlocaties en andere ruimtelijke ingrepen. Voor zover de waardevolle landschappen deel uitmaken van het multifunctioneel gebied is de voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking, en dat recht wordt gedaan aan de kernkwaliteiten van de betreffende landschappen. Deze zoekzones zijn ter plaatse van het plangebied nog niet vastgelegd.

Het plangebied lijkt te liggen in 'multifunctioneel gebied'. Dit blijkt mede uit het feit dat er in het bestemmingsplan Buitengebied geen EHS-gebiedsaanduiding ('EHS natuur', 'EHS verweving' of 'EHS verbinding') op ligt, terwijl die aanduidingen in de nabijheid van het plangebied wel aanwezig zijn.

Figuur 4.1: Uitsneden uit streekplanuitwerkingskaart, het plangebied is op de kaart aangeduid als 'Waardevol landschap' gelegen binnen 'Multifunctioneel gebied'

Om ruimtelijke plannen, regionale regelingen en compensatievraagstukken op (deel)gebiedsniveau te kunnen afstemmen en beoordelen, zijn de kernkwaliteiten vastgelegd in deze uitwerking van het streekplan.

Waardevol Landschap Winterswijk heeft de volgende kernkwaliteiten:
Het kleinschalige landschap van Winterswijk kenmerkt zich vooral door de reliëfrijke afwisseling van beekdalen, meanderende beken en hogere dekzandruggen met oude essen. Het is een karakteristiek
kleinschalig coulissenlandschap met grote variatie. Op de plateaurand, vanouds strategisch gelegen boven het moeilijk toegankelijke, lage natte middengebied, liggen grote, open essen en kronkelen beken van bijzondere kwaliteit naar het laag. De dorpen hebben vaak nog een duidelijke relatie met het omliggende landschap. Dat uit zich op verschillende manieren: bijvoorbeeld door opgaand geboomte, doordat een beekdal tot bij de dorpskern komt, doordat de oude enkgronden bij het dorp nog herkenbaar zijn, of doordat oude wegen over de hogere ruggen in dit landschap nog steeds de uitvalswegen zijn. Rondom Winterswijk liggen de cultuurhistorisch bijzondere scholtenboerderijen.

Kleinschalig, organisch gegroeid halfopen landschap met afwisseling van bosjes, houtwallen, landbouwgrond, lanen, beken, boerderijen; oostelijke helft kleinschaliger dan westelijke helft

• De kleinschaligheid is deels te herleiden tot de kleinschalige geologie en geomorfologie van het Oost-Nederlands Plateau, die sterk afwijkt van het aanliggende dekzandlandschap: met heel karakteristieke structuren van kleine ingesneden beken op korte afstand van elkaar.
• In de westelijke helft komt tussen de plateaurand Aalten-Groenlo en Winterswijk een komvormige laagte voor waar een afwijkend landschap is ontstaan op voormalig broek en veen. Dit jongere
  landschap is eveneens kleinschalig maar kent niet de afwisseling met beken, oude bouwlanden en hoeven. Dezelfde soort jongere landschappen komt voor aan de noordkant (o.a. Meddosche Veld en Masterveld).
• De kleinschaligheid en verweving hangt ook samen met het voorkomen van vele kleine landgoederen met een grote afwisseling van natuur, landbouwgrond, bos en kleine beplantingselementen.
• Grondgebonden landbouw op economische basis draagt bij aan een landschap dat door eigenaren, gebruikers, bewoners en toeristen als 'levend' wordt ervaren.

Rijk aan microreliëf (steilranden, essen en eenmansessen), een duidelijke terrasrand (westzijde)

• De terrasrand ligt tussen Aalten en Groenlo. Boven op de rand komen grote open escomplexen voor: tussen Aalten en Barlo en bij Vragender, en verspreid talloze kleinere essen; het patroon is grillig met veel gebogen wegen en esranden. Op de terrasrand komen ook jongere ontginningen met rechthoekige patronen voor, zoals Schaarsheide en Vragenderveld, met heel andere patroonkenmerken. De hoge ligging nodigde in het verleden militaire activiteit uit waaraan de Besselinkschans bij Lievelde en de vestingstad Groenlo met zijn circumvallatie uit de Tachtigjarige Oorlog nog herinnert.
• Essen, eenmansessen met steilranden komen overal in het gebied voor behalve in de jongere ontginningen.

Meanderende beken in smalle dalen als doorgaande structuren, met natuurlijke begroeiing (elzen en essen) in halfopen landschap; overstromingsvlaktes in laagtes

• De structuur van beken en beekjes die samenstromen in de Groenlosche Slinge en de Bovenslinge wordt bepaald door de ondergrond en menselijke activiteit.
• Langs de beken zijn veel kleine tot middelgrote (loof)bossen gelegen. Op hogere plaatsen langs de beken is het natuurlijke reliëf opgehoogd met esdekken.

Fraaie, open essen (opvallend groot op de plateaurand van Aalten tot Groenlo) en bijzondere broekgebieden

• Voor de essen zie ook boven bij 'rijk aan microreliëf'. Binnen de begrenzing van de open escomplexen komen gebiedjes voor die geen oude open bouwlanden zijn, maar bijvoorbeeld overgangen naar beekdalen, kleine beekdalen, bosjes. Deze gebiedjes zijn toleranter voor toevoegingen als opgaande beplanting.
• Bijzondere broek- en veengebieden zijn het Korenburgerveen en omgeving en het Wooldsche Veen, die getuigen van kleinschalige turfwinning.

Historisch nederzettingspatroon, vervlochten in het landschap: oude boerderijplaatsen (zoals scholtenhoeven), vele gehuchten en grotere nederzettingen

• De enige grote nederzetting in het gebied zelf is Winterswijk, dat als een spin in een web van wegen zit. Aan de westrand van het gebied en het plateau liggen Groenlo, Lichtenvoorde en Aalten.
• De vele gehuchten liggen verspreid in het land, de meeste bestaan uit oude en jongere gebouwen, van oorsprong veelal hoeven, in een karakteristieke losse structuur gegroepeerd bij of rond essen en esjes en in veel gevallen aan een beek. De escomplexen die op de kaart zijn weergegeven, liggen alle bij zulke gehuchten: onder meer Vragender, Barlo, Meddo, Huppel, Kotten, Miste en Corle.
• De verspreid gelegen oude boerderijen hebben veelal een bijbehorende eenmanses.

Bij de beantwoording van de vraag of door voorgenomen activiteiten in Waardevolle landschappen de kernkwaliteiten worden behouden of versterkt, spelen niet alleen de aard, omvang en locatie van de activiteit een rol, maar ook de vorm die het krijgt, zoals plaatsing en vormgeving van gebouwen en aanleg van groenstructuren. Daarom dienen gemeenten in hun WRO-plannen een expliciete verantwoording op te nemen van het omgaan met kernkwaliteiten. Het gaat hierbij om locatiekeuzen en ook om keuzen over inrichting van het plangebied: hoe zijn deze tot stand gekomen in relatie tot de kernkwaliteiten? Hierbij dient inzichtelijk gemaakt te worden hoe het ontwerp tot stand is gekomen in relatie tot de omgeving van het plangebied, het plangebied zelf en karakter en omvang van de activiteit.

Bij het omgaan met landschappelijke en cultuurhistorische kernkwaliteiten in Waardevolle landschappen zijn er drie verschillende situaties met bijbehorende hoofdafwegingen voor de beoordeling van ruimtelijke initiatieven. Onderhavig plangebied valt hierbij onder 'Waardevol landschap - geen EHS, geen Waardevol open gebied'. Voor de (delen van) Waardevolle landschappen die niet in de EHS en/of Waardevolle open gebieden liggen, geldt het 'ja, mits'-regime: activiteiten zijn toegestaan mits de kernkwaliteiten worden behouden of versterkt. Dat betekent dat ontwikkelingen van allerlei aard mogelijk zijn, waarbij overigens wel geldt dat deze landschappen zich niet lenen voor grootschalige verstedelijking (zie streekplan p. 116). Wanneer een van de in het geding zijnde kernkwaliteiten wordt aangetast, maar andere kernkwaliteiten worden versterkt, en er over het geheel genomen sprake is van versterking van de kernkwaliteiten, kan dit acceptabel zijn. Bij toepassing van deze benadering kan het nodig zijn om het plangebied te vergroten om tot een acceptabele uitkomst te kunnen komen. Dat is niet het geval bij aantasting van onvervangbare en/of zeldzame kernkwaliteiten als karakteristieke openheid of sommige verkavelingspatronen. Algemene regels zijn hiervoor niet te geven: het is maatwerk dat Gedeputeerde Staten van geval tot geval zullen beoordelen.

Het streekplan geeft aan dat de provincie bij het omgaan met kernkwaliteiten de ontwerpende benadering wil bevorderen. De ontwerpende benadering gaat uit van een vooraf nadenken over de plek en over de inrichting ervan. In het maken van een ontwerp worden de ruimtelijke ingrepen afgestemd op de kenmerken van de omgeving. De ontwerpende benadering kent drie schaalniveaus:

• Het niveau van locatiekeuze: waar past een ontwikkeling het beste in de omgeving en op welke wijze?
• Het niveau van het terrein: situering, ontwerp en inrichting van de diverse gebruiksvormen in het terrein en ten opzichte van elkaar.
• Het niveau van de functie: de vormgeving van een object of gebruiksvorm.

De intensiteit en omvang van de ontwerpende benadering zijn afhankelijk van de aard van de ingreep en de omgeving ervan. Bestaand materiaal, zoals een actueel bestemmingsplan / LOP, kan voldoende basis zijn om tot gemotiveerde keuzes te komen. De bruikbaarheid van bestaand materiaal wordt ook bepaald door de aard en schaal van de ruimtelijke ingreep.

Stappenschema 'Omgaan met kernkwaliteiten Waardevolle landschappen' (invulling 'ja, mits') bij nieuwe ruimtelijke activiteiten:

Tast de activiteit op die plek de kernkwaliteiten aan?

Nee: locatiekeuze akkoord
Ja: is het mogelijk om door aangepaste inrichting en vormgeving aantasting van de kernkwaliteiten te voorkomen?

Ja: locatiekeuze akkoord
Nee: activiteit kan op die locatie niet plaatsvinden tenzij streekplanafwijking of -herziening

Kunnen door vergroting van het plangebied en verbreding van de activiteit de kernkwaliteiten behouden of versterkt worden?

Nee: activiteit kan op die locatie niet plaatsvinden tenzij streekplanafwijking of -herziening
Ja: vergroot plangebied en verbreed initiatief met voor kernkwaliteiten positieve elementen zodat op groter gebiedsniveau afgewogen kan worden of kernkwaliteiten worden behouden of versterkt (maatwerk op gebiedsniveau)

Locatiekeuze, inrichting en vormgeving krijgen hun weerslag in bestemmingen en voorschriften in het bestemmingsplan. Het Landschapsontwikkelingsplan (LOP) kan hulpmiddel zijn bij locatiekeuze, beeldkwaliteitsplan bij inrichting en vormgeving.

De kernkwaliteiten van 'deelgebied 3: kleinschalig land van Winterswijkse beken' binnen 'Waardevol landschap 3 Winterswijk' zijn:

• Kleinschalig landschap met afwisseling van bosjes, houtwallen, landbouwgrond, lanen, beken, boerderijen; oostelijk kleinschaliger dan westelijk
• Rijk aan microreliëf (steilranden, essen en eenmansessen), een duidelijke terrasrand (westzijde)
• Meanderende beken, overstromingsvlaktes in laagtes
• Fraaie, open essen en bijzondere broekgebieden
• Historisch nederzettingspatroon vervlochten in het landschap

4.2.3 Functies zoeken plaatsen zoeken functies

In dit beleidsstuk (gedateerd op 19 mei 2006) wordt beschreven op welke wijze de samenwerkende gemeenten in de regio Achterhoek functieverandering van vrijgekomen gebouwen vormgeven. De provincie heeft dit beleid in de vorm van een 'streekplanafwijkingsbesluit' in 2006/2007 overgenomen. De gemeente heeft dit beleid vervolgens nog verder uitgewerkt, zie paragraaf 4.3.3.

De Achterhoekse gemeenten zien hergebruik/functieverandering van vrijgekomen gebouwen als hét instrument om de vitaliteit en de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied te vergroten, knelpunten in het buitengebied weg te nemen en in te spelen op bestaande behoeften. Daarbij maken zij gebruik van kaders die het mogelijk maken om in concrete gevallen maatwerk te kunnen leveren. Dit maatwerk sluit aan op de ruimtelijke structuur van de beleidskaart uit het Streekplan Gelderland 2005, bestaande uit de ecologische hoofdstructuur (EHS natuur, EHS verweving en EHS verbindingszone), de landbouwontwikkelingsgebieden en het multifunctioneel gebied met als aanvullende typering het waardevolle landschap. Onderhavig plangebied valt onder het laatstgenoemde.

Waardevolle landschappen zijn gebieden met zeldzame of unieke kwaliteiten van visuele, aardkundige en of cultuurhistorische aard, en in relatie daarmee bijzondere natuurlijke en recreatieve kwaliteiten (bijvoorbeeld Hummelo en Keppel, Montferland, Winterswijk, Needse berg, de Graafschap, Oeverwal Bronkhorst). De samenhang tussen de verschillende landschapsaspecten is groot. Grondgebonden landbouw speelt een belangrijke rol bij het instandhouden van de landschapskwaliteiten. Ontwikkelingen die plaatsvinden, dienen bij te dragen aan de landschappelijke samenhang.

• Gebiedsprioriteit: landschappelijke samenhang en landschappelijke kernkwaliteiten. Zorgvuldige inbedding van lokale en regionale kwaliteiten op het vlak van beleving, aardkunde en cultureel erfgoed.
• Relatie met functieverandering: een landschapsbeleidsplan of landschapsontwikkelingsplan op (inter)lokaal niveau verschaft inzicht in de ruimtelijke kwaliteitsbijdrage die op lokaal niveau het meest wenselijk wordt geacht. Zie paragraaf 4.3.2.

Hergebruik kan plaatsvinden voor zowel functieverandering naar wonen (als hoofdfunctie) als naar werken (zowel als hoofd- als nevenfunctie). Deze twee hoofdcategorieën ‘wonen’ en ‘werken’ kennen elk eigen uitgangspunten en beleidsregels. Omdat in onderhavig plan alleen sprake is van functieverandering naar werken wordt hieronder alleen daarop ingegaan.

Bij functieverandering naar werken wordt onderscheid gemaakt naar mogelijkheden per gebiedstype. Met andere woorden, de toegestane aard en omvang van de activiteiten is afgestemd op het karakter van het gebied. Hiertoe is een aantal menukaarten opgesteld op basis waarvan per functie de mogelijkheden duidelijk wordt. Voor onderhavig plangebied geldt de menukaart in figuur 4.2, waarbij uitgegaan dient te worden van de hoofdfuncties verblijfsrecreatie/toerisme/dagrecreatie. Geconcludeerd kan worden dat er maximaal 900 vierkante meter aan bebouwing is toegestaan, waarbij het aanwezige karakteristieke hoofdgebouw in stand dient te blijven. Het onderhavige plan voldoet daaraan.

Figuur 4.2: de menukaart die geldt voor onderhavig plan

4.2.4 Circulaire van Gedeputeerde Staten inzake Beleidsuitvoering bedrijfsmatige exploitatie recreatieverblijven in Gelderland

De circulaire (gedateerd op 07-11-2006) geeft gemeenten algemene richtlijnen voor de wijze waarop het beleid inzake bedrijfsmatige exploitatie moet worden uitgevoerd. Aangegeven wordt hoe de bedrijfsmatige exploitatie in het bestemmingsplan moet worden geregeld en wanneer de eis van bedrijfsmatige exploitatie door de gemeente kan worden gesteld, in relatie tot de formulering van de planvoorschriften.

Ten behoeve van de beleidsuitvoering door de gemeente geeft de circulaire enkele varianten voor exploitatiemogelijkheden van recreatiewoningen, afhankelijk van de volledigheid van de omschrijving in het bestemmingsplan. De provincie hanteert ten aanzien van (intensieve vormen van) recreatie en toerisme het volgende beleid:

Als uitgangspunt voor het multifunctioneel gebied geldt dat initiatieven voor intensieve vormen van recreatie en toerisme in beginsel mogelijk zijn. Het is daarbij van belang dat gemeenten de verkeersafwikkeling en de mate van (boven)lokale uitstraling op mens en milieu in ogenschouw nemen. Voorkomen moet worden dat nieuwe initiatieven onoverkomelijke belemmeringen opwerpen voor de ontwikkeling van agrarische bedrijven in de directe omgeving. Daarnaast dient de relatie te worden gelegd met de omgevingskenmerken en de bijdrage aan het regionaal toeristisch-recreatieve product.

Gezien de bijzondere kenmerken en waarden in het groenblauwe raamwerk geldt een restrictief beleid ten aanzien van uitbreiding van intensieve recreatieve en toeristische voorzieningen. Intensivering van ruimtegebruik ('inbreiding') binnen bestaande (dag-)recreatieve bestemmingen heeft de voorkeur boven uitbreiding. In de EHS-natuur, -verweving, en -verbindingszones en waterbergingsgebieden geldt daartoe de 'nee tenzij'-benadering. In de EHS wordt bij een eventuele toename van het ruimtebeslag van intensieve recreatieve voorzieningen uitgegaan van compensatie naar omvang areaal en kwaliteit van de natuurwaarden. In waardevolle open gebieden zijn geen recreatieve ontwikkelingen toegestaan die het open karakter aantasten.

Daarnaast wordt er een beleidsmatig onderscheid gemaakt voor de gebieden met een bijzondere status; de waardevolle landschappen, de concentratiegebieden voor intensieve teelten, de ganzen- en weidevogelgebieden en groene wiggen. Voor de waardevolle landschappen wordt het 'ja, mits'-beginsel gehanteerd. Het al dan niet toestaan is naar de aard schaal en verschijningsvorm van initiatieven in deze gebieden nadrukkelijk afhankelijk van de effecten op de kernkwaliteiten en gebiedskenmerken. Voor de concentratiegebieden voor intensieve teelten (zowel veeteelt als glastuinbouw) en weidevogel- en ganzengebieden geldt dat vanuit milieuoverwegingen respectievelijk verstoringsproblematiek nieuwvestiging en uitbreiding met intensieve vormen van recreatie niet kan worden toegestaan.

Voor recreatiewoningen geldt verder dat deze gezien hun aard en functie een aan de omgeving aangepast karakter dienen te hebben. Om dit te waarborgen zijn richtlijnen ten aanzien van oppervlakte en bouwvolume gesteld; er wordt een maximummaat toegestaan van 75 m2 en 300 m3 (inclusief berging, en kelder). Onrechtmatig gebruik van recreatieverblijven is ongewenst. De primaire verantwoordelijkheid bij het voorkomen en bestrijden hiervan ligt bij de gemeenten. Adequaat en het eenduidig bestemmen van de functies kunnen daar deels in voorzien.

Gezien de kleinschaligheid is er in onderhavig initiatief geen sprake van intensieve recreatie. Desondanks zal onderhavig plan aan de in deze subparagraaf beschreven gestelde eisen.

4.2.5 Reconstructieplan Achterhoek en Liemers

In Gelderland zijn in 2005 reconstructieplannen opgesteld die de toekomst van het platteland vormgeven. Dat is gebeurd in drie reconstructiegebieden. Een van deze gebieden is de Achterhoek en Liemers. In delen van het landelijk gebied komen (intensieve) landbouw, wonen, werken, recreatie natuur en landschap met elkaar in aanraking. Het gevolg is dat vooral economisch belangrijke sectoren als landbouw en recreatie zich niet genoeg kunnen ontwikkelen en de kwaliteit van natuur, landschap en water te weinig verbetert. Dit heeft gevolgen voor de leefbaarheid en vitaliteit van het platteland. In het reconstructieplan worden de functies opnieuw over de gebieden gereguleerd en nieuwe ontwikkelmogelijkheden gestimuleerd.

Volgens het Reconstructieplan is het plangebied gelegen in het verwevingsgebied. Het verwevingsgebied is gericht op verweving van landbouw, wonen en natuur. Hervestiging of uitbreiding van intensieve veehouderij is mogelijk mits de ruimtelijke kwaliteit of functies van het gebied het toelaten.

Conclusie
Het reconstructieplan richt zich in eerste instantie op verplaatsing van de intensieve veehouderij van kwetsbare natuurgebieden naar minder kwetsbare gebieden en heeft derhalve geen raakvlak met voorliggend initiatief.

4.2.6 Ruimtelijke Verordening Gelderland

Gedeputeerde Staten hebben op 15 december 2010 de Ruimtelijke Verordening Gelderland (RVG) vastgesteld. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) maakt het voor de provincie onder andere mogelijk het instrument verordening in te zetten.

Met een verordening kunnen Provinciale Staten regels stellen over de inhoud, toelichting of onderbouwing van bestemmingsplannen. Deze regels kunnen betrekking hebben op het hele provinciale grondgebied, delen of gebiedsgerichte thema's. Gemeenten moeten binnen een bepaalde termijn hun bestemmingsplan afstemmen op de in de verordening opgenomen regels. De voorschriften in de ruimtelijke verordening zijn gebaseerd op de provinciale structuurvisie (voorheen Streekplan Gelderland 2005).

In de Ruimtelijke Verordening Gelderland zijn de volgende onderwerpen opgenomen die raakvlakken hebben met het voorgenomen initiatief:

• Verstedelijking algemeen;
• Nationale landschappen.

Verstedelijking algemeen
De Ruimtelijke Verordening Gelderland schrijft over 'Verstedelijking algemeen' (artikel 2) het volgende:

2.2 Nieuwe bebouwing toegestaan
In een bestemmingsplan is nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken slechts toegestaan:
a. binnen bestaand bebouwd gebied,
b. binnen de zoekzones bedrijventerreinen van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen,
c. binnen de zoekzones wonen en werken uit de Streekplanuitwerking Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking, zoals opgenomen in bijlage 8 (van de RVG),
d. binnen de zoekrichting woningbouw van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, mits 90% van de woningen wordt gebouwd in de betaalbare huur en/of koopsector, met dien verstande dat voor de gemeente Doesburg een percentage van 70 geldt.

2.3 Nieuwe bebouwing onder voorwaarden toegestaan
In afwijking van 2.2 kan in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken tevens mogelijk worden gemaakt:
a. indien de nieuwe bebouwing functioneel gebonden is aan het buitengebied;
b. in geval van functieverandering naar een niet-agrarische functie, mits 1) sprake is van de vervanging van bestaande bebouwing, met inbegrip van bouwwerken ten behoeve van glastuinbouw, door nieuwe bebouwing welke leidt tot een substantiële vermindering van het bebouwde oppervlak, en 2) buiten de concentratiegebieden glastuinbouw en de regionale clusters glastuinbouw, en 3) in de toelichting bij een bestemmingsplan wordt aangegeven op welke manier nieuwe bebouwing landschappelijk wordt ingepast;
c. bij oprichting van nieuwe landgoederen, mits 1) sprake is van een substantiële verbetering van in de directe omgeving aanwezige kwaliteiten van natuur, water of landschap of de recreatieve mogelijkheden van die omgeving,en 2) in de toelichting bij een bestemmingsplan wordt aangegeven op welke manier nieuwe bebouwing landschappelijk wordt ingepast;
d. ten behoeve van uitbreiding van bestaande niet-agrarische bedrijvigheid tot een maximum van 20% van het bebouwd oppervlak, met dien verstande dat de maximale bedrijfsoppervlakte na uitbreiding niet groter is dan 375m2, waarbij een grotere uitbreiding kan worden toegestaan, indien deze uitbreiding in overeenstemming is met een door Gedeputeerde Staten geaccordeerd regionaal beleidskader.

2.4 Nieuwe bebouwing in zoekzones landschappelijke versterking, wonen in lage dichtheden en bij kleine kernen
In afwijking van 2.2 kan in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing tevens mogelijk worden gemaakt in het kader van de invulling van de zoekzones landschappelijke versterking, de zoekzones wonen in lage dichtheden en bij kleine kernen, mits voldaan wordt aan het bepaalde in de Streekplanuitwerking Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking, zoals opgenomen in bijlage 8 (van de RVG).

In de toelichting op 'Verstedelijk algemeen' staat het volgende:
Slechts een beperkt deel kan daarbuiten plaatsvinden. Naast functioneel aan het buitengebied gebonden bebouwing, waaronder in ieder geval agrarische bebouwing, bebouwing voor recreatie, voor natuurbeheer, voor waterbeheer, voor veiligheid en hulpdiensten of voor de levering van gas, water of elektriciteit wordt verstaan, kan het ook gaan om functieverandering bij vrijkomende agrarische gebouwen, herbestemming van kazernegebouwen of gebouwen van zorginstellingen en de oprichting van nieuwe landgoederen.

In het geval van nieuwe bebouwing in het kader van functieverandering kan voor de maatvoering en specifieke voorwaarden ten aanzien van het bepaalde in artikel 2.3 onder b worden aangesloten bij het bepaalde in paragraaf 2.3 van de structuurvisie en de volgende als uitwerking hiervan door Gedeputeerde Staten vastgestelde regionale beleidskader voor de regio Achterhoek: “Functies zoeken plaatsen zoeken functies” (zie paragraaf 4.2.3).

Conclusie
Het beoogde plan voldoet niet aan het gestelde in paragraaf 2.2 en 2.4 van de RVG, maar wel aan het gestelde in paragraaf 2.3 onder a en d. Hierdoor is het plan niet strijdig met de uitgangspunten zoals geformuleerd in de Ruimtelijke Verordening Gelderland.

Recreatiewoningen en -parken
In de RVG wordt met betrekking tot verblijfsrecreatie enkel onderscheid gemaakt tussen 'recreatiepark' en 'solitaire recreatiewoningen' (artikel 6-9).

Onder 'recreatiepark' wordt in de verordening verstaan: 'een terrein met recreatiewoningen, met gemeenschappelijke voorzieningen ten behoeve van de recreatie'. 'Recreatiewoning': 'een gebouw bestemd om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, die hun hoofdverblijf elders hebben, gedurende een gedeelte van het jaar recreatief te worden bewoond.' Voor onderhavig plan is het begrip 'solitaire recreatiewoningen' (hoofdstuk 5 uit de verordening) wellicht eerder van toepassing. Dit begrip wordt in de RVG echter niet gedefinieerd of toegelicht, waardoor er vanuit gegaan wordt dat met 'solitaire recreatiewoningen' opzichzelfstaande recreatiewoningen welke geen relatie hebben met andere recreatiewoningen of recreatieve voorzieningen wordt bedoeld. Dat is in onderhavig plan niet het geval. Onderhavig plan valt hiermee formeel onder het begrip 'recreatiepark'. Op nieuwvestiging en uitbreiding van recreatieparken zijn voorwaarden als een maximale maatvoering, aantoonbaar duurzame bedrijfsmatige exploitatie en het verbod op permanente bewoning van toepassing.

Voor onderhavig 'recreatiepark' gelden formeel de volgende verordeningsregels:

• 8.4 Bij nieuwvestiging van een recreatiepark wordt in de toelichting bij het bestemmingsplan de behoefte aan dat park in beeld gebracht en moeten de regionale planologische restcapaciteiten worden betrokken.
• 8.5 Aan nieuwvestiging en uitbreiding van een recreatiepark wordt in bestemmingsplannen de eis van bedrijfsmatige exploitatie verbonden. Daarbij wordt inzichtelijk gemaakt op welke wijze deze bedrijfsmatige exploitatie duurzaam zal worden verzekerd.
• 8.6 In een bestemmingsplan wordt geregeld dat recreatiewoningen in recreatieparken geen grotere omvang mogen hebben dan 75m2 en geen grotere inhoud dan 300m3.
• 9.1 In een bestemmingsplan wordt permanente bewoning van recreatiewoningen in recreatieparken uitgesloten.

Deze verordeningsregels zijn verwerkt in de artikels 1, 4.2.1.e en 4.4.1 van de regels van dit bestemmingsplan. Uit het rapport 'Onderzoek naar de restcapaciteit van recreatiewoningen in Winterswijk e.o.' (d.d. 13 mei 2009, uitgevoerd door Van Gent Van der Reest Adviseurs in recreatiemanagement) blijkt dat het huidige aanbod (incl. restcapaciteit) in Winterswijk (en directe omgeving) veel van hetzelfde is zonder specifieke onderscheidende kenmerken/faciliteiten gericht op de standaard bungalowverblijfsrecreant. Bovendien worden veel woningen gebruikt voor eigen gebruik. Er wordt onvoldoende aangesloten bij de hoge eisen van deze tijd.Onderhavig initiatief onderscheidt zich juist van de standaard verblijfsaccommodatie vanwege de kleinschaligheid, het gebruik van voormalige agrarische bebouwing in een agrarische uitstraling en het aanbod aan bijzondere recreatieve diensten.

Figuur 4.4: Kaart Recreatie behorend bij de Ruimtelijke Verordening Gelderland

Nationale landschappen
De Ruimtelijke Verordening Gelderland schrijft over 'Nationale Landschappen' het volgende:
21.2. In gebieden binnen een nationaal landschap, met de aanduiding waardevol landschap, kunnen slechts bestemmingen worden toegestaan, voor zover deze de kernkwaliteiten van het gebied, zoals vastgelegd in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen" behouden of versterken (het 'ja, mits...'-principe). Uit deze zin kan worden afgeleid dat in het multifunctioneel gebied formeel geen kernkwaliteiten aanwezig zijn: 'De wijze van bestemming in multifunctioneel gebied (geen kernkwaliteiten) wordt aan gemeenten overgelaten' (pag. 18 RVG).

Conclusie
Met de realisatie van het beoogde plan worden de voornoemde kernkwaliteiten niet aangetast. Zie hiervoor paragraaf 4.2.2.

Figuur 4.5: Ligging van het plangebied (stip) in het Nationale Landschap Winterswijk

4.2.7 Provinciale toets

In deze subparagraaf wordt onderhavig plan getoetst aan voornoemd provinciaal beleid. Gebruikte citaten staan eveneens in voornoemde paragrafen.

Conclusie
'Toeristische en recreatieve activiteiten zijn in het algemeen sterk gebonden aan landschappelijke kwaliteiten en specifieke gebiedskenmerken, zoals water of bosgebieden. Initiatieven voor toeristisch-recreatieve voorzieningen dienen daarom te worden beoordeeld op de mate van aansluiting bij de regionale gebiedskenmerken en hun bijdrage aan de kwaliteitsverbetering van het regionaal toeristisch-recreatieve product. Differentiatie naar aard en intensiteit wordt op die manier gebiedsgericht.'

Onderhavig plangebied is gelegen in een 'Waardevol landschap'. Deze landschappen bezitten belangrijke landschappelijke en cultuurhistorische kwaliteiten, die deels overlappen met natuurlijke kwaliteiten. 'Ten aanzien van intensieve vormen van dagrecreatie schrijft de provincie in het streekplan dat voor nieuwe vormen van intensieve dagrecreatie in de waardevolle landschappen het 'ja, mits'-beginsel gehanteerd. Het al dan niet toestaan is naar de aard, schaal en verschijningsvorm van initiatieven in deze gebieden nadrukkelijk afhankelijk van de effecten op de kernkwaliteiten en gebiedskenmerken (Kampen- of Hoevenlandschap).' Onderhavig plangebied is eveneens een zgn. multifunctioneel gebied. Hier zijn meer functies mogelijk voor kleinschalige niet-agrarische bedrijvigheid.

Het dagrecreatieve deel van het plan is gebaseerd op een uniek gebiedskenmerk in de directe nabijheid: de steengroeve van Winterswijk. Dat geldt deels ook voor het verblijfsrecreatieve deel van het plan. Met dit plan wordt dat kenmerk recreatief benut, maar op een dusdanig kleinschalige manier dat andere gebiedskwaliteiten of kenmerken hierdoor niet onevenredig belast worden. De beoogde ontwikkeling is gericht op de beleving van het landschap en de recreatief-toeristische activiteiten die met onderhavig bestemmingsplan worden toegestaan sluiten tevens aan op reeds aanwezige recreatieve voorzieningen zoals fiets- en wandelroutes. Met onder meer het steengroevebezoekerscentrum is de bijdrage aan het regionaal toeristisch-recreatieve product hoog. De activiteiten zijn dusdanig kleinschalig dat van intensieve recreatie geen sprake is. Ondanks dat voldoet dit bestemmingsplan wel aan de bijbehorende provinciale eisen, zoals beschreven in paragraaf 4.2.4. Het aanwezige besloten en kleinschalige coulisselandschap met de voortdurende afwisseling van essen, houtwallen, bosjes, laantjes, beken en boerderijen blijft met dit initiatief behouden. Nieuwbouw wordt nauwelijks toegestaan, waardoor in het plangebied de bebouwing in een klein cluster gelegen blijft. Het kavel- en wegenpatroon blijft onveranderd en aanwezige hoogteverschillen blijven behouden. De met dit plan natuurlijk ingericht beek zal zich ter plaatse als een van de weinige doorgaande structuren weer door het landschap slingeren.

De kernkwaliteiten van 'deelgebied 3: kleinschalig land van Winterswijkse beken' binnen 'Waardevol landschap 3 Winterswijk' zijn:

• Kleinschalig landschap met afwisseling van bosjes, houtwallen, landbouwgrond, lanen, beken, boerderijen; oostelijk kleinschaliger dan westelijk
• Rijk aan microreliëf (steilranden, essen en eenmansessen), een duidelijke terrasrand (westzijde)
• Meanderende beken, overstromingsvlaktes in laagtes
• Fraaie, open essen en bijzondere broekgebieden
• Historisch nederzettingspatroon vervlochten in het landschap

Op onderhavig plangebied zijn vooral de eerst- en laatstgenoemde kernkwaliteiten relevant. Het plan is middels het stappenschema uit paragraaf 4.2.2 getoetst aan deze kernkwaliteiten. Daarbij is de 'ontwerpende benadering' toegepast. De ontwerpende benadering gaat uit van een vooraf nadenken over de plek en over de inrichting ervan. In het voorliggende ontwerp zijn de ruimtelijke ingrepen afgestemd op de kenmerken van de omgeving, waardoor onderhavig initiatief in de huidige vorm het best past in deze omgeving: het is dusdanig kleinschalig dat de schaal en belevingswaarde van het landschap niet worden aangetast, een waardevol erf krijgt een nieuwe invulling zonder dat dit nadelig uitpakt voor de waarde van dit erf, aanwezig groen blijft behouden en wordt aangevuld met nieuwe gebiedseigen groenelementen en het initiatief sluit aan op de nabijgelegen steengroeve en recreatieve routes. Het erfensemble wordt verbeterd door verwijdering van de landschapsontsierende paardenstal en door de nieuwe schöppe op een flinke afstand te bouwen. Het tussenliggende terrein behoud de landschappelijke uitstraling: een groen veld omzoomd door kleinschalige bosjes en houtwallen, door gebiedseigen erfbeplanting afgeschermde parkeerplaatsen en een opnieuw natuurlijk ingerichte beek. Zowel in situering, ontwerp als inrichting van de diverse gebruiksvormen in het terrein en ten opzichte van elkaar is daarmee rekening gehouden met het landschap. Ook de vormgeving van de nieuwe schöppe sluit zoveel mogelijk op de landschapskenmerken (Hoevelandschap) aan, waarbij een oud gebinte uit de omgeving wordt hergebruikt. Mede door de goede inpassing is de beoogde functie van het terrein ondersteunend aan de landschapskenmerken en kernkwaliteiten.

Figuur 4.5: De beoogde invulling van het terrein, waaruit blijkt dat de kleinschaligheid en waardevolle elementen behouden blijven en versterkt worden

De intensiteit en omvang van de ontwerpende benadering zijn afhankelijk van de aard van de ingreep en de omgeving ervan. Bestaand materiaal, zoals een actueel bestemmingsplan / LOP, kan voldoende basis zijn om tot gemotiveerde keuzes te komen. Dit blijkt ook uit het feit dat het initiatief goed past in het recent vastgestelde gemeentelijk Landschapsontwikkelingsplan (zie par. 4.3.2) en voldoet aan de eisen van de eveneens recent vastgestelde gemeentelijke nota ´Functies zoeken plaatsen zoeken functies in Winterswijk´ (zie par. 4.3.3). In de regels en verbeelding van dit bestemmingsplan is gewaarborgd dat deze kernkwaliteiten behouden blijven.

Het plangebied had voorheen een woon- en agrarische functie. Dit wordt omgevormd naar vooral een recreatieve functie. Bij functieverandering naar werken wordt onderscheid gemaakt naar mogelijkheden per gebiedstype. Met andere woorden, de toegestane aard en omvang van de activiteiten is afgestemd op het karakter van het gebied. Voor onderhavig plangebied dient te worden uitgegaan van de hoofdfuncties verblijfsrecreatie/toerisme/dagrecreatie. Hierdoor is er maximaal 900 vierkante meter aan bebouwing is toegestaan, waarbij het aanwezige karakteristieke hoofdgebouw in stand dient te blijven. Het onderhavige plan voldoet daaraan.

Geconcludeerd wordt dat dit initiatief voor de genoemde kernkwaliteiten dusdanig veel positieve elementen bevat dat, mede gezien het feit dat met dit kleinschalige recreatieve plan een uniek gebiedskenmerk meer toeristische aandacht krijgt, er per saldo duidelijk sprake van een versterking van de aanwezige kernkwaliteiten is. Het plan voldoet hiermee aan de provinciale 'ja mits'-benadering. Een streekplanafwijking of -herziening is ten behoeve van dit plan dan ook niet nodig.
In paragraaf 4.2.6 is het voorgenomen initiatief getoetst aan de provinciale verordening, waaruit blijkt dat het hieraan voldoet.